摘要：上海進行城市功能的有機疏解、加強與周邊城市的協同發展，對於提升長三角城市群能級、推動長江經濟帶創新發展、打造巨型城市區域都具有重要作用。
【編者按】 近日，經過五年多醞釀籌備的《上海市城市總體規劃（2017-2035年）》正式發佈，它將引領上海成為卓越的全球城市，令人向往的創新之城、人文之城、生態之城，具有世界影響力的社會主義現代化國際大都市。該規劃中有多處提及上海城市功能佈局問題，特別是在打造“更具活力的繁榮創新之城”部分，提出要提升全球城市核心功能，疏解城市非核心功能。什麼是城市功能疏解？上海要建設卓越的全球城市，如何在城市功能佈局上做到“聚疏”有道？上海財經大學張學良教授日前就此問題在中國區域經濟50人論壇專題研討會上發表瞭演講。
近年來，國內很多城市人口快速膨脹，交通擁堵、空氣污染、房價高漲等問題日益凸顯。為瞭解決“城市病”，提升城市綜合承載力，北京、上海等大城市紛紛提出要疏解城市非核心功能。城市功能疏解並非一個新事物，今天我想就其歷史沿革、國外實踐，並結合上海城市發展要求，跟大傢分享一下我的個人觀點。
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城市功能疏解的國際經驗
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城市功能疏解是全球城市在發展當中必然經歷的一個階段。早在120多年前，英國人霍華德針對工業革命以來城市出現的“城市病”，提出要用發展田園城市來解決這一問題。上個世紀初，波蘭籍規劃學傢沙裡寧提出特大城市有機疏散理論，據此英國和法國開展瞭新城建設，形成瞭風靡全世界的新城運動。不僅像東京、倫敦、巴黎等首都城市需要進行城市功能疏解，其他非首都的全球城市如紐約，也都在進行城市功能的疏解。紐約、倫敦和東京作為較早經歷移民潮、工業化、城市化和郊區化的城市，在推動城市功能疏解方面積累瞭較多經驗。
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以紐約為例，作為美國城市化水平最高的地區，紐約市率先達到人口和經濟活動由農村向城市集中的“傳統城市化”鼎盛時期，也是城市發展的困難期：有限的城市空間開始飽和，住宅緊缺、環境污染等“城市病”凸顯。公共交通的改善和私傢車的普及等使得人口和產業向紐約市郊區和周邊地區疏解，紐約由此進入郊區和中心城區聯動發展的“大都市區化”階段。在這一階段，紐約市及其周邊地區形成的都市區發展迅猛，這些地區之間的聯系跨越瞭長久以來的行政邊界，紐約都市區規劃機構如紐約港務局和紐約區域規劃委員會也相繼成立，其規劃主要致力於將產業和人口從城市中心向外部與郊區交通樞紐轉移，並將居住區分散化，以解決紐約市發展中的緊迫問題。
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目前，紐約市、紐約都市區和紐約聯合都市區在市場和政府的共同作用下，形成合理的三級城市功能空間佈局。首先，紐約市是紐約大都市區的核心，面積約800平方公裡；其次，紐約都市區是以與紐約市經濟聯系密切程度為依據劃分的經濟區域，包括紐約州、新澤西州的部分區域，面積1.7萬平方公裡；第三是紐約聯合都市區，由紐約州、新澤西州等與紐約都市區聯系緊密的七個都市區和紐約都市區共同構成，面積約3.4萬平方公裡。
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上海為什麼要進行城市功能疏解
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城市發展具有其自身的規律，城市的功能定位也一直處於動態變化之中，在不同的發展階段具有不同的表現形式。城市功能疏解是紐約、倫敦和東京等全球城市發展中的普遍做法。通過疏解非核心功能，意在打造具有影響力和競爭力的全球城市區域，參與全球競爭。
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而對於上海來說，要建設成為卓越的全球城市，必須進行城市功能的疏解。原因除瞭上面所說的城市功能疏解是全球城市在發展當中必然經歷的一個階段之外，從上海自身發展的階段性特征來說，還有一些特定原因：
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一是從服務國傢戰略的現實需要來看，上海作為中國的經濟中心城市，要充分發揮其全球城市功能。通過城市功能疏解，提升上海全球城市功能和國際化程度，代表中國更好地參與全球競爭。在推動開放型經濟發展中，加強與“一帶一路”沿線國傢和地區的經貿往來，將進一步釋放上海的發展潛能，強化上海的中心輻射作用和帶動能力，提升上海的城市能級及在全球經濟中的功能引領作用，從而大大提升上海服務長江經濟帶和“一帶一路”等國傢戰略的能力。
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二是從推動區域協調發展的戰略意義來看，上海作為建設中的長三角世界級城市群核心城市，要繼續當好新時代全國改革開放排頭兵、創新發展先行者，需要充分發揮其引領帶動作用。上海進行城市功能的有機疏解、加強與周邊城市的協同發展，對於提升長三角城市群能級、推動長江經濟帶創新發展、打造巨型城市區域都具有重要作用。
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三是從實現上海未來發展目標來看，推動城市功能疏解是上海建設卓越全球城市的必由之路。當前上海面臨著嚴峻的資源、環境、人口等紅線約束。從動力機制看，上海新興產業發展和傳統產業的改造升級仍在繼續，土地資源、能源資源和環境等約束帶來瞭巨大的現實發展壓力，進一步凸顯瞭上海對科技創新能力的迫切需求，人口規模的持續增長對城市治理能力也提出瞭較高要求。通過技術進步與管理水平提升等方式隻能部分地解決大城市病問題，上海需要通過城市功能疏解，強化全球城市功能，從而實現城市的高質量發展。
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關鍵要處理好“聚”與“疏” 、“留”與“流”的關系
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從城市可持續發展的理念來看，城市功能疏解是城市生態系統中居民、自然環境系統、社會環境系統等相互作用的結果，應當從生態學和系統論的角度去思考城市的發展與城市功能的疏解。也就是說，城市功能疏解不是簡單地劃分一下核心功能與非核心功能，把所謂的非核心功能一疏瞭事，而是要把城市看成一個完整的生態系統。具體來說，上海城市功能疏解需要在核心理念、功能分類與路徑措施方面做好頂層設計：
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一是在核心理念方面，上海城市功能疏解中最重要的是要處理好“聚”與“疏” 、“留”與“流”的關系。在我們討論城市功能疏解的時候，要避免將城市功能簡單地分為核心與非核心，想當然地認為核心功能都要留，非核心功能都要疏解。在我看來，城市功能也有高影響力和低影響力、高端和低端、高能耗和低能耗、高產出和低產出等方面的區別。隨著城市的不斷擴張和城市間聯系的不斷增強，大城市與周邊城市的協同發展更加密切。應當界定適合的空間范圍，對這些功能進行疏解，既能為大城市的發展松綁，又能促進功能在區域間的再分佈。
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據此，我和我的研究團隊提出城市功能疏解的“四個象限”分析框架。第一象限為城市核心功能的關鍵環節，第二象限為城市核心功能的非關鍵環節，第三象限為城市非核心功能的基礎環節，第四象限為城市非核心功能的非基礎環節。城市核心功能的關鍵環節更充分地體現城市發展的戰略意義，因此不僅需要保留，更應該進一步強化，我們平時所說的做強城市核心功能應該指的就是這部分功能，是為“聚”；城市核心功能中的非關鍵環節則應該在更大的空間范圍內進行更優化的配置，加強流動性，進一步提質增效，是為“流”；城市非核心功能中的基本環節是一個地區服務本地居民公共需求的部分，需要保留，是為“留”；而城市非核心功能中除基本服務功能以外的非基本環節則應該予以疏解，是為“疏”。
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二是在功能分類方面，城市核心功能主要服務於城市的定位和發展規劃，為更好發揮城市核心功能的作用，要對其關鍵環節進行集聚。根據上海建設卓越的全球城市與世界級城市群核心城市的發展目標，上海的核心功能定位為國際經濟功能、金融功能、貿易功能、航運功能和科技創新功能。其中，城市核心功能的關鍵環節為符合上海城市發展路徑、擁有較高的經濟效益能級、具備強大的全球輻射能力、擁有高效的信息處理能力、能夠貫徹深化改革的歷史使命和帶動區域的協調發展的關鍵部分。例如在上海國際航運功能中，反映要素集聚能力和資源整合能力的航運期貨功能和航運金融功能就是其中的關鍵環節，是需要“聚”的，這就包括積極培育船舶經紀、航運金融、海事法律等高端航運服務功能，並在北外灘、陸傢嘴、洋山—臨港、外高橋、吳淞等地區形成高能級航運服務業集聚區。而貨運呑吐量的轉運功能和港口裝配則為非關鍵環節，可以加強與周邊港口的合作，可以“流”。
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與城市核心功能不同，城市非核心功能雖然並非城市發展的主要方向，但卻是城市核心功能得以有效發揮和切實實現的保障和支撐，要對其基本環節進行保留。除卻經濟發展功能外，城市更多作為公共服務提供者，需要提供城市行政管理、文化教育、醫療衛生、市政交通公用事業等功能。城市非核心功能中對城市核心功能起到強力支撐、保證城市基本職能有效實現、充分滿足市民的精神文化需求、能夠協調尊重城市發展的多元方向的基本環節，仍然需要將其保留。例如，城區中的菜市場和社區服務站等服務於市民日常生活，為城市非核心功能中的基本環節，絕不能簡單地一疏瞭之。
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相應地，城市核心功能中的非關鍵環節、城市非核心功能的非基本環節，則應該在更大的空間范圍內進行佈局。隨著全球化和區域一體化進程快速推進，以及城市間公共交通和公共服務等基礎設施的建設，經濟聯系的邊界已經遠遠超出中心城區的范圍。我們要弱化行政邊界的束縛作用，通過上海與周邊地區的同城化強化空間經濟聯系。現階段上海市面臨嚴峻的資源、環境和空間等約束，高投入、低產出的產業已經不宜再在上海進行佈局。對不符合發展要求的城市功能環節應嚴格進行限制，對達不到產出要求的功能環節則可以再尋求新的發展空間。
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三是在路徑措施方面，首先要堅持市場主導、政府引導的原則。在功能疏解中應當始終堅持市場主動、政府引導的原則，依靠市場的手段配置資源。政府在此過程中的作用更多地應當體現在規劃的制定和實施的保障上，而在產業結構和空間結構調整上，應當更多地依靠市場的力量進行。其次，加強規劃引領，適時出臺大都市區規劃。在產業發展中，明確提出產業準入的正面清單和負面清單，來引領產業發展方向，從產業層面上強化城市核心功能、疏解低端制造等非核心功能。在空間規劃中，做到多規合一，實現上海自身的規劃以及上海與周邊城市規劃的銜接。必要時，可以和周邊的地區聯合編制大都市區規劃，實現規劃體系、標準的統一。此外，要加強區域層面的基礎設施整合。一方面通過推進“滬乍杭”高速、“北沿江”高鐵和打通“斷頭路”、“斷送橋”等項目，加強跨界軌道、高速公路、城市公交等交通設施無縫銜接。另一方面通過統籌協調和推進區域間資源環境、環保、電力、信息等網絡系統建設，實現產業同步、市場同體、交通同管、電力同網、信息共享、環保共治。
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最後，很重要的一點，要提升城市功能疏解的溫度。要避免城市功能疏解過程中簡單、粗暴的操作，需要在合情、合理、合法的前提下開展工作。同時，要堅持城市功能疏解循序漸進的原則，階段性通過產業的轉移引導人口轉移，給予被疏解的產業和人口充分的緩沖期。在疏解方法上，要保證疏解過程中公共服務的配套，註重住房、交通、教育、醫療和環境等公共服務建設，確保居民的就業和生活得到保障。
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在城市功能疏解中推進上海大都市圈建設
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上海需要在更廣闊的空間中處理好“留”與“流”的關系，即“疏（流）哪裡”的問題。對市區疏解出來的空間進行深層次的謀篇佈局，著力提升核心城區創新能力、發展能級；對郊區疏解出的空間，要著眼未來產業發展導向，實現郊區和中心城區的聯動升級；對長三角城市群，則通過產業疏解引領區域發展。最終，逐漸形成“上海市區—上海大都市區—長三角城市群”的城市功能疏解空間體系。
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首先，在上海市區的空間范圍內打造“中心城區—近郊區—遠郊區”的城市功能圈層結構。中心城區在提升城市核心功能的關鍵環節、保留非核心功能的城市基本環節的同時，逐漸向上海的近郊區疏解非核心功能以及核心功能的非關鍵環節，近郊區在承接中心城區部分功能的同時，向遠郊區逐漸疏解部分功能；其次，在大都市區的空間范圍內，通過規劃引領，分別在1.2萬平方公裡（上海加上平湖、嘉善、啟東、海門、昆山、太倉、吳江等七個縣市區）的核心區和3萬平方公裡（上海加上南通、蘇州、無錫、嘉興、寧波、舟山等六個地級市）的協調區的空間范圍內，共同建設上海大都市圈。通過打造政府合作的平臺，創新政府之間的合作理念，促進上海和周邊城市的同城化、一體化發展；在長三角城市群的空間范圍內，與長三角城市群地區緊密協作，打造巨型城市區域，依托巨型城市區域強化上海城市功能疏解。
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近年來，近滬地區紛紛提出接軌上海、融合發展的戰略口號，形成瞭與上海融合發展的態勢，主要體現在以下幾方面：（1）經濟互補格局基本形成。一方面，臨滬地區把上海作為招商引資的主平臺，通過上海來引進內外資企業，或者通過上海實現企業“走出去”。另一方面，臨滬地區積極服務上海發展。以江蘇省啟東市為例，全市20%的工業產品配套上海、40%的農產品供應上海、80%的投資源自上海。（2）合作平臺建設發展迅速。臨滬地區與上海合作辦園成為一大創新實踐，各地積極利用上海科創中心建設契機，與上海園區在創新研發與生產之間形成良好分工，例如平湖張江長三角科技城、中國（上海）自由貿易試驗區嘉善項目協作區等成為毗鄰地區與上海聯動發展的重要載體。（3）公共服務接軌，人文交流內容增多。公共服務方面主要集中於醫療和教育方面，主要形式包括人員互訪、設立分支機構、人員培訓等；人文交流方面，包括文藝演出團體的互訪，以及古文化共同保護和開發等。（4）規劃、環保等納入區域合作框架。例如昆山、太倉等地城市規劃均強調接軌“上海市城市總體規劃（2017-2035年）”，昆山與上海簽訂瞭省際水源地建設保護合作框架協議，太倉市與上海市嘉定區建立環境“聯防聯治區”。
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特別是2017年以來，浙江與江蘇兩地加快瞭接軌上海發展的步伐，4月浙江省將嘉興市設立為全面接軌上海示范區，5月江蘇省政府正式批復瞭《南通建設上海大都市北翼門戶城市總體方案》。臨滬地區接軌大城市發展不隻是臨滬地區單方面的舉措，上海要以此為契機思考在更大空間范圍內的資源配置問題。上海需要定期跟蹤國際大都市與其毗鄰區協同發展的最新動向，學習紐約等大都市區域規劃的四次編制經驗，做好小尺度、精準化、跨區域的上海都市區（圈）規劃研究，進一步強化對近滬城市在政府合作、產業分工、交通基礎設施連通、功能定位以及公共服務統籌上的對接融合舉措，形成完備的靜電除油煙機價格城市功能疏解“政策池”。特別是在公共服務的統籌協調方面，可以以“制度先行先試”加強跨區域社會保障體系建設，解決地區間公共服務統籌的制度障礙，加快生活性服務業供給側改革，在與民生息息相關的教育、醫療、養老等生活性服務業方面，鼓勵支持通過建立分院、設置分校、掛職交流、定期培訓等方式加強合作，實現上海與臨滬地區的共享發展。
張學良，上海財經大學講席教授、創新團隊首席專傢，博士生導師。中國區域經濟50人論壇成員。研究方向為區域經濟與城市經濟，擔任上海財經大學城市與區域科學學院副院長、財經研究所副所長，密西根大學、佛羅裡達大學訪問學者。入選國傢人才協調小組“萬人計劃”、教育部“新世紀優秀人才”，上海市曙光學者（2011）。受聘為長三角城市經濟協調會第二屆專傢咨詢委員會專傢，還擔任全國經濟地理研究會副會長、上海市大數據社會應用研討會副會長。主持國傢社科基金重大課題在內的省部級以上課題二十餘項。著有《中國城市群的崛起與協調發展》、《處於轉型關口的上海發展與改革》、《大轉型時代的中國城市化》等各類著作十餘本，論文發表於《中國社會科學》、Journal of the Asia Pacific Economy等學術期刊。（作者照片由本人提供）
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